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9月25日，省政府办公厅印发了《365体育APP加强市县国有企业竞争性领域投资监管的指导意见》。这是近年来省政府印发的、首个专门针对市县国有企业监管的指导性文件。《指导意见》以加强市县国有企业竞争性领域投资监管为切入口，对市县国有企业监管体系、监管责任、监管机构和监管制度建设等方面进行了全面部署。

一、《指导意见》的起草背景

今年以来，一些市县国有企业参与的竞争性项目出现“爆雷”或“停摆”，特别是南通如皋开发区赛麟汽车事件，引发社会广泛关注。省委省政府高度重视，吴政隆省长、马欣副省长多次作出批示，要求省国资委牵头起草《指导意见》，对市县国有企业、政府平台公司特别是开发区平台公司投资加强监管，进一步规范行为、防范风险，防止招商引资变成政府投资，防止市场化投资项目变相成为政府投资项目。为落实省领导批示要求，省国资委牵头起草了《指导意见》，针对市县国有企业竞争性领域投资方面存在的问题，提出针对性举措。文件先后经省国企改革领导小组会议、省政府常务会议审议通过，由省政府办公厅印发。

二、《指导意见》的基本框架和内容

《指导意见》共6个方面16条措施。主要包括：

（一）严格投资决策程序，规范企业投资行为。明确国有企业是项目投资的决策主体、执行主体和责任主体，不得以政府决策代替企业决策，防止市场化投资项目变相成为政府投资项目。参照中央和省级做法，要求对市县国有企业投资项目进行分类管理、限额管理和负面清单管理，对重大特别监管类投资项目实施“双重论证”。针对一些投资项目中，因国有股东超进度出资、为合作方代出资以及合作方在项目实施过程中出资能力不足等造成国有资产损失的问题，规定项目决策和实施过程中，国有股东应与合作方同步出资，不得超比例、超进度出资，不得为合作方代出资。此外，还对项目投资中的资产评估、投资项目事中管控和事后评价以及开发区平台公司投融资行为等进行规范。

（二）健全国资监管体系，压实国资监管责任。针对部分县（市、区）国资监管工作中存在的政企不分、政资不分、多头管理等问题，压实市县政府国资监管责任，要求市县政府设立或明确国资监管机构，根据授权代表本级政府对国有企业（包括开发区、园区的国有企业）依法履行监管职责。

（三）完善国资监管制度，加强国有资产基础管理。针对一些县（市、区）国资监管制度不健全，基础管理工作薄弱的问题，要求市县国资监管机构按照“统一制度规范、统一工作体系”的要求，建立健全国资监管制度，并依法负责本级企业国有资产的基础管理工作。

（四）增强国资监管专业能力建设，推动经营性国有资产集中统一监管。针对一些县（市、区）专业化监管力量不足等问题，要求市县政府加强本级国资监管机构建设，选配专业人才充实监管力量，提高监管专业化水平。针对一些县（市、区）国有企业仍由党政机关、事业单位、开发区管委会等管理，专业化国资监管缺位的问题，要求市县政府将经营性国有资产纳入国资监管机构集中统一监管体系（金融、文化类企业等国家另有规定的除外）。

（五）建立责任追究工作体系，加大违规经营投资责任追究力度。要求市县政府2020年底前全面建立国有企业违规经营投资责任追究工作体系，严肃追究问责。

（六）切实加强组织领导，保证国有企业投资安全和国有资产保值增值。对市县政府、国资监管机构以及国有企业组织实施本指导意见提出要求。

三、《指导意见》中的落实要求

（一）坚持政企分开，落实国有企业市场主体地位。坚持充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，通过合理界定政府、国有资产监管机构、国有企业在竞争性领域投资中的权利边界，进一步落实国有企业市场主体地位。《指导意见》明确，国有企业是项目投资的决策主体、执行主体和责任主体，市县政府及其派出机构不得指定所属平台公司及其他国有控股企业投资竞争性领域项目，不得以政府决策代替企业决策，防止市场化投资项目变相成为政府投资项目。开发区不得干预企业经营活动，不得在未履行投资合规程序前决策平台公司投资，不得将招商引资项目变相为平台公司投资项目。

（二）在市县国有企业投资监管中推行重大特别监管类投资项目“双重论证”制度。《指导意见》要求，国有企业要建立完善并严格执行投资管理制度，明确投资决策主体和程序。市县国资监管机构要参照中央、省有关做法，对所监管企业实施投资负面清单管理，明确禁止类项目和特别监管类项目，对重大特别监管类投资项目实施“双重论证”。《中央企业投资监督管理办法》（国资委令第34号）和《省属企业投资监督管理办法》（苏国资〔2017〕121号）均要求，列入企业投资项目负面清单特别监管类的投资项目，企业应在履行完企业内部决策程序后、项目实施前向国资委报送有关材料，国资委履行出资人审核把关程序。国资委认为有必要时，可委托第三方咨询机构对投资项目进行论证。市县国资监管机构要修订完善本级国有企业投资监督管理办法等制度规定，对投资项目实施限额管理制度，建立投资负面清单和“双重论证”事项清单，并强化督促落实。

（三）加强企业国有资产评估管理。《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国资委令第12号）规定：企业发生收购非国有单位的资产、接受非国有单位以非货币资产出资（抵债）等行为的，应当由其产权持有单位委托具有相应资质的资产评估机构进行评估。《指导意见》要求，对以资产出资组建、对外并购等方式实施项目投资涉及资产评估的（包括专利权、软件著作权、非专利技术等无形资产评估），由作为出资主体的国有企业委托有资质的专业评估机构实施，资产评估结果按国家及省有关规定严格履行核准或备案程序。落实此项规定，市县国资监管机构要建立完善所监管企业国有资产评估管理办法，并在办法中明确由作为出资主体的国有企业独立委托有资质的专业机构实施评估，并明确评估项目核准备案程序及实施主体。

（四）规范开发区平台公司投融资行为。对开发区的平台公司投融资行为单列一条，总的是要防止盲目决策、盲目投资、盲目举债。投资决策方面，明确要求开发区要维护所属平台公司作为市场主体依法享有的权利，不得干预企业经营活动，不得在未履行投资合规程序前决策平台公司投资，不得将招商引资项目变相为平台公司投资项目。投资方向方面，要求开发区平台公司投资竞争性领域项目，应当符合产业发展规划，投资规模与资本实力、融资能力、风险管控能力相适应，并规范履行决策程序后按规定实施，防控投资风险，防止盲目投资。对外融资方面，要求投资竞争性领域项目的平台公司要与项目投资规模、预期回报水平和偿债能力相匹配，优化融资结构，降低融资成本，不得脱离投资项目实际盲目举债，不得违规为其他企业提供借款、担保，不得开展融资性贸易。平台公司在举债融资时需主动声明不承担政府融资职能，所举债务是企业债务。

（五）推动市县平台公司市场化转型。目前，市县国有企业中平台公司占比较大，大多正处于市场化转型过程中。《国务院365体育APP加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）要求平台公司今后不得再承担政府融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理。《国务院365体育APP加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。《江苏省政府融资平台公司管理暂行办法》（苏政办发〔2012〕68号）也要求平台公司应按照《公司法》规定，建立和完善法人治理结构，严格按照现代企业制度规范运作。落实上述要求，《指导意见》对平台公司市场化转型提出要求，要求“市县政府要加快剥离平台公司政府融资职能……使平台公司真正转型为自主经营、独立核算、自负盈亏的市场主体”。

（六）市县政府要在规定时间内将本级党政机关、事业单位所属国有企业纳入国资监管机构经营性国有资产集中统一监管体系（国家另有规定的依其规定）。这里的“规定时间”指的是2021年之前。国企改革三年行动方案（2020-2022年）明确要求2021年基本完成地方经营性国有资产集中统一监管工作。我省的国企改革三年行动实施方案（2020-2022年）与中央保持一致，将此项工作的时间点也定在2021年。

（七）365体育APP例外条款。《指导意见》规定，金融、文化等国有企业的监管，国家和省另有规定的依其规定执行。创业投资、私募股权投资、政府投资基金以及证券、期货等金融资产投资的监管，国家和省另有规定的依其规定执行。